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正解《通用航空飛行任務審批與管理規定》

欄目:政策法規及解讀 發布時間:2019-09-19
11月18日,中國民用航空局網站上掛出了“印發《通用航空飛行任務審批與管理規定》的通知”,一時間引來多方關注。各家新聞媒體紛紛對此進行解讀,有的認為這代表著通航管理的大幅放權,有的認為這是對通航的“松綁”,有的更大膽預言,這預示著我國低空空域即將開放。

    ■不需要申請和審批飛行任務不代表不需要申請飛行計劃。

  民用航空器的起飛著陸由航空公司、機長決定并不意味著減輕了空管部門的責任。

  軍用機場資源有一定釋放,但能夠釋放到什么程度,仍需拭目以待。

  簡化相關通航審批程序,明確通航任務審批細則,保證搶險救災飛行任務能夠獲得及時批準,為通用航空發展提供明確政策導向;但是通用飛機起飛前仍需申請空域和航線,看得到、叫得住、管得住的空中管制原則沒有變化——

  1118日,中國民用航空局網站上掛出了印發《通用航空飛行任務審批與管理規定》的通知,一時間引來多方關注。各家新聞媒體紛紛對此進行解讀,有的認為這代表著通航管理的大幅放權,有的認為這是對通航的松綁,有的更大膽預言,這預示著我國低空空域即將開放。而經過對民航局相關權威部門的采訪,根據本報記者所掌握的信息,以上各媒體的觀點均存在過分解讀甚至誤讀的問題。

  那么,新出臺的《通用航空飛行任務審批與管理規定》(以下簡稱《規定》)到底有什么新意?對于通用航空的發展又有什么意義和作用?請看本報為您帶來的正解。

9種情況外其他通航飛行不需要審批?

——起飛前仍須申請空域和航線

  本次新出臺的《規定》由中國人民解放軍總參謀部與中國民用航空局聯合下發,其中涉及的通用航空任務申請和審批、臨時起降點的甄選、對于機場資源和航空情報資料的利用等條款,引起了關心通航業發展人士的普遍議論。尤其是《規定》的第五條,提出除列出的涉及邊境飛行、空中禁區飛行、涉及軍事設施的航空攝影或物探飛行、外籍航空器以及飛行員在未對外開放機場或空域飛行等9種情況外,通用航空飛行任務不需要辦理任務申請和審批手續。這一條,被許多媒體解讀成突破了審批障礙這一低空開放的最大制約,對于通航產業發展來說是根本性的變革。謬哉。

  這種誤讀,原因在于沒有正確區分飛行任務飛行計劃的概念。除9種情況外,不需要辦理申請和審批手續的是通用航空的飛行任務,而非飛行計劃。根據《規定》的第五條,在通用航空飛行實施前,仍須按照國家飛行管制規定提出飛行計劃申請。

  根據《中華人民共和國飛行基本規則》和《中華人民共和國民用航空法》的相關要求,所有飛行必須提出飛行計劃,獲得批準后才能進行飛行,否則可能產生飛行沖突等問題,影響飛行安全。按照飛行計劃申請的相關要求,通用航空在飛行前還是要進行空域和航線的申請。民航局國防動員辦公室主任孟平介紹說。

  而《規定》中對于飛行任務的界定,則主要出于既促進通航發展,又維護國家安全利益的考慮。《規定》中指出的9種需要申請審批的飛行任務,主要涉及國境線、國家安全等問題,軍方要對此有所掌握控制,以免個人或企業行動對國家利益造成損害。除了這些特殊情況需要審批外,其他普通通用航空飛行任務都不需要申請審批。孟平說。

  其實,在《規定》出臺以前,對于飛行任務的申請審批也都是如此操作的。但是由于沒有一份規范的文件,通用航空企業對于是否需要飛行任務審批并不很明確,對于一些本不需要審批的飛行任務也進行了報批,給企業和相關審批機構帶來了不必要的麻煩?!兑幎ā返某雠_,開宗明義地明確了哪些任務需要審批。用通航企業的話來講,就是不規定不行即可以,對于通航的健康有序發展具有十分積極的意義。

  有業內人士分析,我國目前的通航飛行大部分是飛行訓練、通勤包機業務,涉及需要審批的9種情況的飛行相對較少。因此,《規定》對于大部分通航企業來說都起到了簡化手續、提高效率的作用。

軍用機場資源向通航業進一步釋放?

——問題是能釋放到多大程度

  通用航空機場和臨時起降點少,是制約我國通用航空發展的一個瓶頸?!兑幎ā分械南嚓P條款也許會對此問題的解決起到一定的推動作用。

  《規定》第十一條中提出:從事通用航空飛行的民用航空器臨時使用軍用機場時間不超過一年的,由管理該機場的軍級單位審批,超過一年的按現行有關規定辦理審批手續,機場管理單位按照《通用航空民用機場收費標準》收取保障費用。這條規定意味著軍用機場資源的進一步釋放。但是有些軍用機場有一些重要軍用設施和活動,所以到底有多少軍用機場能夠供通用航空飛行使用,軍用機場資源能夠釋放到什么程度,需要我們拭目以待。

  《規定》中關于自行甄選臨時起降點的條款,對于通用航空更好地飛起來具有積極作用。從事通用航空作業的固定翼小飛機、直升機通常飛行距離比較短,在出發地與目的地間需要一些臨時起降點經停。此前,臨時起降點的選址、建設需要軍方同意才能夠進行。而現在,按照《規定》第十條的內容:通用航空飛行需在野外(含水面)臨時起降且不涉及永久設施建設的,臨時起降場地由實施通用航空飛行的單位或者個人自行勘選,連同飛行計劃一并報所在飛行管制分區,意味著臨時性起降點可以由通用航空企業自己選、自己建,幫助企業更高效地完成飛行作業任務。企業在建設臨時起降點時,只須避開飛行繁忙地區、軍事禁區、軍事管理區,不得影響飛行安全和重要目標安全。

  建設更多的通用機場,是促進我國通用航空發展的必要條件。去年,民航局出臺了《通用機場建設規范》,進一步規范了通用機場的建設標準。但按照規定,目前包括通用機場在內的所有民用機場建設都要經過國務院、中央軍委批準,審批層級和手續比較復雜。據孟平透露,目前總參和國家發改委都有一些想法,未來的努力方向是簡化對通航機場建設的審批層級,進一步促進通用機場建設。

對通航飛行的空中管制放松?

——“看得到、叫得住、管得住的原則沒有變化

  《規定》第十四條提出:凡需審批的通用航空飛行任務,其航空器應當配有二次雷達應答機,或者備有能夠保證操作人員與軍民航空管部門溝通聯絡、及時掌握航空器位置的設備。這是否意味著,除9種情況外不需要審批的通用航空飛行任務,就不需要配備二次雷達應答機,更預示著軍方對民航通用航空器堅持的看得到、叫得住、管得住的原則有所松動呢?答案是否定的。

  據孟平介紹,在《規定》中特別指出,在執行需要審批的9種飛行任務時,必須裝有應答機,讓空管部門隨時能夠看到飛機所處的位置。特別是在飛機飛到國境線附近時,一定要通過二次雷達看到飛機是否飛越了國境線,以免飛機非法進入別國境內,產生外交事件。

  《規定》中雖然沒有強調不需要審批的飛行任務是否需要配備二次雷達應答機,但是據孟平介紹,因為我國沒有設立非管制空域,根據目前的管理要求,所有通用航空器依然需要配備二次雷達應答機等設備,以便能夠隨時溝通聯絡。

  此外,對于《規定》第十五條提出的通用航空飛行的起飛、著陸標準由機長或者飛行員根據適航標準、氣象條件和任務要求確定,有些媒體理解為代表著安全責任的下放,從空管部門下放到了機組,這種解讀也是不正確的。

  這一條規定與《中華人民共和國民用航空法》的規定是一致的。民用航空器的起飛著陸向來都是由航空公司、機長根據飛行條件、機載設備、運行標準來決定的。這條規定并不意味著減輕了空管部門的責任,而是主要針對使用軍用機場來說的。因為飛行器在軍用機場的起降通常是由部隊來指揮的,與民航有所差別。孟平介紹說。

通航發展步伐持續向前邁進

——低空航圖等關鍵問題尚需逐步解決

  通過調查采訪,記者發現,本次《規定》的出臺,雖說沒有像許多媒體理解的那樣具有革命性,但改革畢竟是個循序漸進的過程?!兑幎ā芬泊_實作了許多有益的工作,讓許多過去不明確的規則更加明確,也簡化了許多審批手續,使更多通用航空企業從中受益。

  在孟平看來,《規定》出臺的主要意義在于,在確保國土安全的情況下促進通用航空的發展。目前,我國通航企業濕租國外飛機、直升機的情況越來越多,對于外籍飛行員、航空器從事通用航空飛行的進一步規范也是《規定》的重要作用之一??傊?,《規定》更加明確了通航任務的審批細則,保證了搶險救災等通用航空作業能夠獲得及時批準,為通用航空發展提供了明確政策導向。

  《規定》第十三條提及的通用航空如何獲取飛行所需航空情報資料問題,給了人們更多的遐想空間。根據《規定》,通航企業可以向民航局航空情報服務機構訂購航空情報資料,在需要使用軍用機場、軍用航圖等信息資料時,可以由民航局航空情報服務機構統一向軍隊主管部門申領。涉及軍用的航空情報資料對通用航空進一步開放,讓人聯想到低空航圖能否加快出臺的問題。

  運輸飛行有固定的航線航路,而通用飛機在低空空域飛行時也應當有固定的低空航線航路。這就跟在路上開車一樣,能讓大家明確知道路應該怎么走,哪條是國道,哪條是省道。而目前,我國尚無完善的低空航圖,因此幾乎所有低空航線都需要臨時申請。據孟平介紹,我國近幾年在搞低空空域改革試點,其中一項任務就是要出版公開的低空航圖。這有助于進一步確保通航飛行安全,還能讓通航企業的飛行活動更加便利。

  《規定》出臺后,民航局、民航各地區管理局將與軍方建立密切聯系,按照要求擬定執行細則,方便通航企業開展工作。此外,民航局還將進一步出臺政策,發揮通航企業在市場中的主體作用,促進通航的大發展。

  專家答疑

  劃設足夠的低空空域或非定期固定低空飛行航路,以實現無需審批的報備飛行,使低空飛行常態化,這才是真正的低空開放。

通航新規提振業內外信心,低空開放須更多政策支持

——訪北京航空航天大學通用航空產業研究中心主任高遠洋

  高遠洋微博內容:《通用航空飛行任務審批與管理規定》(以下簡稱《規定》)的頒布令業界鼓舞,但不應把這過度解讀為空域開放。所有的飛行活動還是需要申請并按照現行的飛行管制條例審批——低空航圖的出臺+《通用航空飛行管制條例(修訂版)》頒布+更多的空域被劃設為報告空域”——實現無需審批的報備飛行,這才是真正的空域開放。

  1.在您看來,此次《規定》出臺的最大意義是什么?

  高遠洋:《規定》的頒布,令通用航空飛行者歡欣,令產業界鼓舞,令投資界興奮,業內業外反響強烈。且業外比業內更熱鬧,尤其是投資界反應迅速?!兑幎ā奉C布后,各大財經媒體在顯要位置上進行了報道和解讀,以至于與通用航空沾點邊的股票第二天紛紛漲停。

  有不少人把《規定》的出臺過度解讀為空域開放。這至少說明了三點:一是通航發展受到了全社會關注,尤其是受到了資本市場的高度關注;二是通航的確是政策依賴性極強的行業,需要政策給力;三是大家等待了太久,太渴望政策甘露了,任何一項利好政策的出臺都讓人歡欣鼓舞。

  雖然不應過度解讀為空域開放,但《規定》的出臺確有其重要意義:一是表明了對通用航空飛行活動管理未來的政策意圖——簡化手續、松動管制、管理主體由軍到民;二是對相關管理規定進行了進一步明確和細化,可操作性強了;三是對于焦急等待中的產業界而言,提振了大家的信心。

  2.此次《規定》有哪些亮點?

  高遠洋:有三個突出的亮點:一是明確了除9種特殊情況外,通航飛行不需要辦理任務申請和審批手續,且對于需要辦理任務申請和審批手續的通航飛行活動,明確了審批主體為民航管理部門(涉及國防安全以及軍用航空器的飛行任務仍由軍方審批)。這是對2003年頒布的《通用航空飛行管制條例》中涉及的飛行任務申請與審批內容的進一步明確化,明確了哪些飛行活動需要進行飛行任務申請、向誰申請、由誰來審批,且審批主體由軍轉民,管制有松動。

  二是對于海上石油作業飛行以及海洋救助、海洋監測等海事飛行任務的審批,明確了可以進行一次性年度審批。這大大簡化了手續,是一個政策創新,使今后類似非定期固定航線飛行活動的常態化有了政策借鑒。

  三是明確了臨時起降場地由實施通用航空飛行的單位或者個人自行勘選,且只需報所在飛行管制分區審批,這是一個大的政策突破。但其指的是不涉及永久設施建設的真正的臨時起降點,而不是現在各地打擦邊球的實為通用航空機場的臨時起降點。關于通用航空機場的建設審批程序目前仍然是政策真空期。

  3.您在微博中提出一種觀點,就是不能把《規定》的出臺過度解讀為空域開放。那么真正的空域開放應該是什么樣子的?

  高遠洋:盡管《規定》的出臺有重要意義,《規定》內容本身也有一定的政策突破,是一大政策利好,但的確不應將其過度解讀為低空開放。該《規定》的上位法規是2003年頒布的《通用航空飛行管制條例》?!兑幎ā冯m然明確了除9種特殊情況以外的通航飛行活動不需要進行飛行任務申請和審批,但不要誤讀為9種情況以外的飛行活動就不需要申請和審批了。根據《通用航空飛行管制條例》,所有飛行活動仍需要提出飛行計劃申請并進行審批。此外,《規定》提出禁飛區需要進行飛行任務申請以及審批,但非禁飛區范圍有多大、在哪里,這并不明確。

  我認為,劃設足夠的低空空域或非定期固定低空飛行航路,以實現無需審批的報備飛行,使低空飛行常態化,這才是真正的低空開放。當然,這有待于低空航圖的頒布以及《通用航空飛行管制條例(修訂版)》的出臺,否則通用航空飛行者還是摸不到開放之門。

  4.您多次提到低空航圖的重要性,請具體解釋一下低空航圖有什么重要作用。

  高遠洋:低空航圖就像是開汽車時所用的行車地圖,只有低空航圖頒布后,我們才能夠知道我國低空空域管理改革中所說的三大類空域(管制空域、監視空域、報告空域)的劃設情況,才能夠知道哪些空域是三大類空域分類中我們最關心的報告空域(無需審批的報備飛行空域)、劃設有哪些低空飛行航路以及哪里有能供通用飛機起降的機場,還包括目視地標信息。在國外,這樣的航圖是公開的,可以隨意在網上下載打印,或者載入到你的Ipad移動終端。

  5.對于中國低空空域的進一步開放和相關政策的進一步出臺,您有哪些意見和建議?

  高遠洋:盡管低空空域開放以及相關政策體系的構建是一個復雜的系統工程,我們也知道國家相關部門正在為此加緊工作,但我們仍然希望關鍵性的政策舉措,比如低空空域分類劃設與管理辦法、低空航圖、《通用航空飛行管制條例(修訂版)》等能盡快出臺。目前業內外都處在焦急的等待期。

  當然,低空空域開放不僅要看天,還要看地,即需要有完善的通用機場網絡和地面服務體系來保障,基礎設施先行?,F在各地對于通用機場建設的熱情都很高,但關于通用機場建設的申請與審批目前處于政策真空期,需要盡快出臺相關政策。還有,天地數據鏈的建立也是空域開放的一個技術前提,即需要構建一個集低空監視、空管導航、飛行情報、飛行申報與航行信息服務為一體的綜合管理與服務保障系統,與此相關的技術標準、系統構建方案、建設與管理機制安排也應盡快出臺。

  指望低空空域改革一下子全面推開不現實,可以考慮在一個政策體系框架以及總體方案下,分區域進行條件建設。具備條件的區域先開放,然后逐步推開。但要避免各自為政、劃為牢,應引入動態空域管理,以實現空域資源利用效率的最大化。

  延伸解讀

飛行計劃申請是為了更好的服務

——空管專業人員對飛行計劃審批的解讀

  本報記者李芳芳

  日前出臺的《通用航空飛行任務審批與管理規定》引起了業內外人士的紛紛議論。根據規定,除9種情況外,通用航空飛行任務不需要辦理任務申請和審批手續,但在飛行實施前,須按照國家飛行管制規定提出飛行計劃申請,并說明任務性質。于是有人問,飛行計劃申請需要批準嗎?誰來批準?什么情況下批準,什么情況下不批準?

  回答這些問題還需要相關規定的完善。但是,為了讓社會公眾更加清晰地了解飛行計劃申請,記者采訪了負責受理飛行計劃申請的空管專業人員,得到的答案總結為一句話即是飛行計劃申請是為了提供更好的服務。

  按照相關規定,負責受理飛行計劃申請的是民航局空管局和各地區空管局。申請人一般需要提交包括航空器所有人、經營人及其聯系方式;航空器型號、型別;經營人兩字和三字代碼、航班號、無線電通話和通信呼號;機載電子設備,是否裝有機載防撞系統和航路、航線有特殊要求的機載電子設備等。一般情況下,受理單位不應遲于預先飛行計劃開始執行之日前至少2個工作日做出決定并通知申請人。業內人士表示,空管部門的審批效率很高。在以往,只要申請人拿到飛行任務審批,空管部門在確保與其他飛行無沖突的情況下,一般會快速批準飛行計劃申請。

  對空管部門而言,對通航飛行計劃申請考慮的最重要因素就是,能否確保飛行安全。通航飛行一般是低空飛行,并不會占用民航飛行的航路航線,而且通航飛行也基本會遠離大型民航機場,但這并不意味著通航飛行對其他飛行沒有影響。

  據空管人士介紹,如果通航飛行在機場、航路航線和劃定的飛行空域附近,就可能與其他飛行產生沖突。在此情況下,空管部門就會統籌考慮,加強監控和指揮。管制部門需要與通航飛行員保持聯系,以便或者在必要時指揮飛機避讓,確保飛行安全。如果是勘探、護林等在固定作業區內作業的遠離航班的通航飛行,由于對航班飛行影響不大,空管部門不需要對其實施統一指揮,但應在其需要時提供必要的幫助。

  此外,雖然通航飛行所使用的低空不影響民航高空的航路航線,但是低空空域的容量也是有限的。在北京等直升機飛行較多的城市中,空管部門在受理飛行計劃申請時也會總體考量低空容量,確保飛行安全。據不完全統計,目前僅在北京周邊已經擁有了密云、平谷、昌平等多個通航產業基地,每天的通航飛行計劃申請達10多個。

  那么,空管部門會對通航飛行提供哪些服務呢?業內人士表示,對通航飛行提供的服務同樣包括管制、通信導航保障、航空氣象服務、航空情報服務和告警等服務。管制服務主要是指對需要指揮的通航飛行進行指揮,以避免與其他飛行產生沖突。通信導航保障、航空氣象服務和航空情報服務則主要是由空管部門為通航飛行提供飛行需要的通信導航、氣象和情報信息等服務。而告警則主要是指民航空管部門在對通航飛行發生緊急情況時的協助救援。

  總而言之,通航飛行不是無序飛行,飛行計劃審批更不是為通航飛行設置門檻??展懿块T需要在全盤掌握管制區域內的飛行計劃和動態后,才能提供更好的服務。業內人士表示。


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